Points de contacts centraux en Belgique des établissements financiers relevant du droit d’un autre Etat Membre : commentaires et recommandations

Contenu

1. Contexte

A titre préliminaire, il convient de rappeler que, conformément aux dispositions de la Directive 2015/849, les dispositions de la Loi anti-blanchiment et du Règlement BNB anti-blanchiment ont un champ d’application territorial. Il s’ensuit qu’y sont notamment assujetties les institutions financières qui relèvent du droit d’un autre pays de l’EEE ou d’un pays tiers et qui sont établies sur le territoire belge pour y proposer des services ou produits financiers, quelle que soit la forme de cet établissement. Que celui-ci prenne exclusivement la forme d’un ou plusieurs agents indépendants ou de distributeurs indépendants agissant dans le cadre de contrats de représentation de l’institution financière, sans localisation par celle-ci de quelque autre forme d’organisation propre (succursale) sur le territoire belge, n’exclut donc en rien que, dans les limites des activités qu’elle exerce en Belgique au travers de ses agents ou distributeurs, cette institution financière (i) soit assujettie à l’ensemble des obligations énoncées au Livre II de la Loi anti-blanchiment et aux dispositions du Règlement BNB anti-blanchiment – en ce compris les obligations d’organisation adéquate –, (ii) qu’elle soit soumise aux obligations de déclaration à la CTIF des opérations suspectes effectuées en Belgique, (iii) qu’elle soit soumise aux obligations d’embargos financiers et de gel des avoirs applicables en Belgique, y compris celles résultant de la liste belge des personnes visées par des sanctions financières ciblées, (iv) qu’elle relève des compétences de contrôle et de sanctions de la BNB, (v) etc. (pour plus de détails à ce sujet, voir l’Opinion de l’ABE du 3 mars 2021).

Afin de faciliter la mise en œuvre effective des principes énoncés ci-dessus, l’article 15 de la Loi anti-blanchiment impose aux établissements financiers qui relèvent du droit d’un autre pays de l’EEE et qui fournissent en Belgique des services financiers « par le biais d’une ou plusieurs personnes qui y sont établies et qui représentent l’établissement à cette fin », de désigner, « dans les conditions fixées par la Banque nationale de Belgique par voie d’un règlement pris conformément aux mesures d’exécution de la Directive 2015/849 visées à l’article 45, paragraphe 10, de ladite directive », un point de contact central (ci-après « PCC ») situé sur le territoire belge.

Concrètement, les entités assujetties concernées par cette obligation sont les établissements de paiement et les établissements de monnaie électronique qui relèvent du droit d’un autre pays de l’EEE (ci-après « établissements de paiement ou de monnaie électronique européens ») et qui distribuent en Belgique, respectivement, des services de paiement ou de la monnaie électronique par le seul biais d’agents ou de distributeurs. Ce PCC devra veiller, au nom de l’établissement qui l’a désigné, comme le ferait l’AMLCO désigné en application de l’article 9, § 2, de la Loi anti-blanchiment si l’établissement de paiement ou de monnaie électronique européen concerné exerçait son activité en Belgique via une succursale (voir le point 2 de la page « Gouvernance »), au respect des dispositions légales et réglementaires applicables en Belgique en matière de LBC/FTP et faciliter l’exercice, par la BNB, de ses missions de surveillance, notamment en lui fournissant, à sa demande, tous documents et informations.

Les mesures d’exécution de la Directive visées à l’article 45, paragraphe 10, de celle-ci, mentionnées à l’article 15 de la Loi anti-blanchiment, sont les normes techniques de réglementation de la Commission européenne (« RTS »), qui déterminent :

  • les cas dans lesquels les pays de l’EEE sur le territoire desquels des établissements de paiement ou de monnaie électronique relevant d’un autre pays de l’EEE distribuent des services de paiement ou de la monnaie électronique par le biais d’agents ou de distributeurs (ci-après « pays d’accueil ») peuvent exiger la désignation d’un PCC sur leur territoire (cf. article 3 des RTS) ;
  • les fonctions minimales à exercer par le PCC si sa désignation est exigée (cf. articles 4 et 5 des RTS), de même que certaines fonctions que le pays d’accueil du PCC peut exiger que celui-ci assume complémentairement (cf. article 6 des RTS).

Ces normes techniques de réglementation sont proposées par les AES à la Commission européenne, qui doit ensuite les adopter. Une fois adoptées, il s’agit d’actes législatifs directement applicables dans les pays de l’EEE. Ces règles arrêtées au niveau européen sont complétées à l’échelon national par les dispositions de l’article 27 du règlement BNB anti-blanchiment qui, conformément aux normes techniques précitées, fixent :

  • les cas dans lesquels les établissements de paiement ou de monnaie électronique européens qui distribuent en Belgique des services de paiement ou de la monnaie électronique par le biais d’agents ou de distributeurs doivent nommer un PCC sur le territoire belge (cf. article 27, § 1er, du règlement BNB anti-blanchiment) ;
  • les fonctions que ce PCC est tenu d’exercer complémentairement aux fonctions minimales prévues par les RTS (cf. article 27, § 2, du règlement BNB anti-blanchiment).

Ont ainsi été levées, en Belgique, les options prévues par les RTS consistant à laisser aux pays de l’EEE la possibilité d’exiger (i) la désignation d’un PCC sur leur territoire et (ii) l’exercice, par ce PCC, de fonctions complémentaires à celles prévues par ces RTS.

En d’autres termes, il convient pour les établissements de paiement ou de monnaie électronique européens de se référer, lorsqu’ils offrent en Belgique des services de paiement ou de la monnaie électronique par le biais de seuls agents ou distributeurs :

  • à l’article 27, § 1er, du règlement BNB anti-blanchiment, pris en vertu de l’article 3 des RTS, pour déterminer les cas dans lesquels ils doivent procéder à la désignation d’un PCC situé en Belgique;
  • aux articles 4 et 5 des RTS, lus conjointement avec l’article 27, § 2, du règlement BNB anti-blanchiment, pour connaître les fonctions qui doivent être exercées par ce PCC.

 

2. Cas de désignation d’un PCC en Belgique

Principaux documents de référence (FR)Les établissements de paiement ou de monnaie électronique européens qui exercent une activité en Belgique par le biais d’agents ou de distributeurs doivent désigner un PCC situé en Belgique lorsqu’il est satisfait à au moins un des critères suivants (cf. article 27, § 1er, alinéa 1er, du règlement BNB anti-blanchiment, pris en vertu de l’article 3, § 1er, des RTS):

  1. l’établissement européen concerné distribue en Belgique des services de paiement ou de la monnaie électronique par le biais d’au moins 10 agents ou distributeurs;
  2. il réalise en Belgique des opérations de paiement ou y distribue ou rembourse de la monnaie électronique dont la valeur cumulée (i) est supposée dépasser trois millions d’euros au terme de l’exercice comptable ou (ii) a dépassé trois millions d’euros au cours de l’exercice comptable précédent;
  3. l’information nécessaire pour évaluer s’il est satisfait aux deux critères précédents n’est pas mise à disposition de la BNB dans les délais requis par celle-ci.

Par ailleurs, en tout état de cause, même si les critères précités ne sont pas réunis, doit également être désigné un PCC situé en Belgique dans les cas suivants :

  1. lorsque les agents ou distributeurs de l’établissement européen concerné qui sont situés en Belgique y réalisent des opérations susceptibles d’impliquer l’utilisation d’espèces ou de monnaie électronique anonyme (cf. art. 27, § 1er, alinéa 2, 1°, du règlement BNB anti-blanchiment, pris en vertu de l’article 3, § 2, des RTS).

    Les opérations qui sont « susceptibles d’impliquer l’utilisation d’espèces ou de monnaie électronique anonyme » visent non seulement les cas où des fonds sont reçus du client sous ces formes par l’établissement de paiement ou de monnaie électronique, mais aussi les cas où les transferts de fonds reçus sous quelque forme que ce soit par l’établissement de paiement peuvent être délivrés sous ces formes aux bénéficiaires en Belgique, ou dans lesquels de la monnaie électronique non anonyme peut être remboursée en espèces ou convertie en monnaie électronique anonyme sur le territoire belge.

    Le caractère particulièrement risqué, en termes de BC/FT, des opérations susceptibles de porter sur des espèces ou sur de la monnaie électronique anonyme qui justifie l’exigence de la nomination d’un PCC sur le territoire belge lorsque de telles opérations y sont réalisées, ressort  – et ce, (i) même si l’établissement de paiement ou de monnaie électronique concerné n’y exerce son activité qu’au travers d’un seul agent ou distributeur et (ii) quelle que soit la valeur des opérations réalisées, puisque les critères quantitatifs visés à l’article 27, § 1er, alinéa 1er, du Règlement BNB anti-blanchiment ne sont pas d’application dans ces cas – (voir la page « Principaux documents de référence):

    • de la ratio legis des dispositions du Règlement européen relatif aux transferts de fonds (articles 5 à 7), qui imposent des mesures accrues d’identification des clients s’agissant des transferts de fonds portant sur des espèces ou sur de la monnaie électronique anonyme ;
    • de la ratio legis du livre III de la Loi anti-blanchiment, qui limite l’utilisation des espèces ;
    • du rapport d’évaluation supranationale des risques établi par la Commission européenne, conformément à l’article 6 de la Directive  ;
    • des orientations de l’ABE du 1er mars 2021 sur les facteurs de risque.

    De plus, l’implication du recours à des opérations en espèces est relevée par la CTIF dans un très grand nombre de typologies de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme qu’elle publie dans ses rapports annuels successifs, confirmant de la sorte le risque élevé de BC/FT associé à ce type d’opérations.

  2. lorsque la BNB décide et publie sur son site internet que l’exercice en Belgique d’une activité déterminée le requiert, au motif que cette activité est considérée comme présentant des risques élevés de BC/FT par la Commission européenne dans l’évaluation supranationale des risques réalisée en vertu de l’article 6 de la Directive, par les organes de coordination dans l’évaluation nationale des risques visée à l’article 68 de la Loi anti-blanchiment, ou par la BNB elle-même sur la base d’une analyse documentée (cf. art. 27, § 1er, alinéa 2, 3°, du règlement BNB anti-blanchiment, pris en vertu de l’article 3, § 2, des RTS).

    Dans le futur, l’identification d’activités exercées par des établissements de paiement ou de monnaie électronique, autres que celles visées au point a) ci-dessus, comme présentant un risque particulièrement élevé de BC/FT pourrait en effet conduire la BNB à exiger qu’un PCC situé en Belgique soit désigné par ces établissements lorsqu’ils n’exercent lesdites activités sur le territoire belge que par le biais d’agent(s) ou de distributeur(s).
      

  3. lorsque la BNB l’impose à un établissement de paiement ou de monnaie électronique européen au motif qu’elle l’estime approprié, sur la base d’une analyse documentée, au regard du caractère élevé des risques de BC/FT auxquels l’exercice en Belgique d’une activité déterminée expose cet établissement (cf. art. 27, § 1er, alinéa 2, 3°, du règlement BNB anti-blanchiment, pris en vertu de l’article 3, § 3, des RTS).

    Dans ce cas, la décision sera prise par la BNB, par voie de décision individuelle, au regard de la situation spécifique d’un établissement de paiement ou de monnaie électronique. Cela pourrait notamment être le cas lorsque la BNB constate que l’établissement de paiement ou de monnaie électronique européen qui n’a pas établi de PCC en Belgique reste gravement en défaut de respecter la législation et la réglementation belges anti-blanchiment dans le cadre des activités déployées au travers de ses agents et distributeurs belges, et que cet établissement n’apparait pas être en mesure de remédier à ces graves déficiences depuis son siège social, de sorte que les risques de BC/FT associés aux activités déployées en Belgique doivent être considérés comme élevés à défaut de faire l’objet de mesures adéquates de réduction et de gestion.

3. Fonctions du PCC en Belgique

3.1 Principes généraux

La désignation d’un PCC a pour objectif général d’assurer la présence, dans le pays sur le territoire duquel des services financiers sont offerts par un établissement financier relevant d’un autre pays de l’EEE par des seuls agents ou distributeurs, d’une personne ou entité qui sera chargée de veiller à la correcte application des dispositions en vigueur sur ce territoire en matière de LBC/FTP.

La localisation sur le territoire, belge en l’occurrence, d’une personne ou entité assumant une telle fonction centrale vise, d’une part, à mieux garantir la qualité et la rapidité des déclarations de soupçons à la CTIF (concernant, notamment, des opérations particulièrement exposées au risque de BC/FT que sont les opérations de transmission de fonds impliquant la manipulation d’espèces ou de monnaie électronique anonyme) et, d’autre part, à faciliter l’exercice du contrôle, tant par l’établissement de paiement ou de monnaie électronique européen lui-même, que par la BNB, sur les activités d’un nombre potentiellement très élevé d’agents ou de distributeurs en Belgique.

Il importe de souligner que l’entité assujettie à la Loi anti-blanchiment, qui est responsable de la correcte exécution des obligations légales et réglementaires en matière de LBC/FTP, demeure l’établissement financier européen et n’est pas le PCC lui-même. Ce dernier ne peut dès lors, contrairement à l’établissement financier européen concerné, qui est responsable des agissements de ses agents ou distributeurs et du PCC qu’il a désignés en Belgique, faire l’objet des mesures administratives visées aux articles 93 et 94 de la Loi anti-blanchiment ou des sanctions administratives visées aux articles 132 à 135 de la Loi.

Il est par ailleurs rappelé que, conformément à l’article 95 de la Loi anti-blanchiment, lorsque la BNB constate qu’un établissement de paiement ou de monnaie électronique européen commet en Belgique une infraction grave aux dispositions applicables en matière de LBC/FTP – à savoir, les dispositions du livre II de la Loi anti-blanchiment, du Règlement BNB anti-blanchiment, des RTS, du Règlement européen relatif aux transferts de fonds ou des devoirs de vigilance prévus par les dispositions contraignantes relatives aux embargos financiers – elle peut, parmi les mesures administratives qu’elle est habilitée à prononcer, interdire à l’établissement de paiement ou de monnaie électronique européen concerné de fournir des services en Belgique par l’intermédiaire d’un ou plusieurs agents ou distributeurs en Belgique, qu’elle désigne.

3.2 Fonctions du PCC

En vertu des articles 4 et 5 des RTS, les fonctions à exercer par le PCC désigné en Belgique sont les suivantes :

  1. veiller au respect des règles en matière de LBC/FTP. A cette fin, le PCC doit :
    • faciliter le développement et la mise en œuvre des politiques, procédures et mesures de contrôle interne visées à l’article 8 de la Loi anti-blanchiment en tenant l’établissement de paiement ou de monnaie électronique européen qui l’a désigné informé des exigences légales et réglementaires applicables sur le territoire belge en matière de LBC/FTP;
    • superviser, au nom de l’établissement de paiement ou de monnaie électronique européen qui l’a désigné, le respect effectif par les agents et distributeurs via lesquels cet établissement de paiement ou de monnaie électronique offre des services en Belgique (i) des exigences légales et réglementaires applicables sur le territoire belge en matière de LBC/FTP, et (ii) des politiques, procédures et mesures de contrôle interne adoptées par ledit établissement en application de l’article 8 de la Loi anti-blanchiment;
    • informer le siège central de l’établissement de paiement ou de monnaie électronique européen qui l’a désigné de toute violation ou non-conformité potentielle qu’il aurait constatée auprès des agents et distributeurs de cet établissement situés en Belgique, y compris de toute information susceptible d'affecter la capacité de ces agents et distributeurs à se conformer aux politiques, procédures et mesures de contrôle interne ou d’influencer, d’une autre manière, l'évaluation des risques dudit établissement ;
    • s'assurer, au nom de l’établissement de paiement ou de monnaie électronique européen qui l’a désigné, que des mesures correctrices sont prises lorsque les agents et distributeurs de cet établissement situés en Belgique ne se conforment pas, ou risquent de ne plus se conformer, aux exigences légales et réglementaires applicables sur le territoire belge en matière de LBC/FTP ;
    • s'assurer, au nom de l’établissement de paiement ou de monnaie électronique européen qui l’a désigné, que les agents et distributeurs de cet établissement situés en Belgique et les membres de leur personnel satisfassent aux exigences en matière de formation visées à l’article 11 de la Loi anti-blanchiment (voir la page « Formation et sensibilisation du personnel ») ; et
    • représenter l’établissement de paiement ou de monnaie électronique européen qui l’a désigné dans ses contacts avec les autorités belges compétentes en matière de LBC/FTP, notamment avec la CITF et le SPF Finances (pour ce qui concerne les déclarations de gel des avoirs).
  2. faciliter la surveillance du respect des règles en matière de LBC/FTP par la BNB. A cette fin, le PCC doit, au nom de l’établissement de paiement ou de monnaie électronique européen qui l’a désigné :
    • représenter cet établissement de paiement ou de monnaie électronique dans ses contacts avec la BNB ;
    • pouvoir accéder aux informations détenues par les agents et distributeurs de l’établissement concerné situés en Belgique ;
    • répondre à toute demande de la BNB relative aux activités des agents et distributeurs de cet établissement situés en Belgique et fournir à la BNB toute information pertinente détenue par ledit établissement ou par ses agents et distributeurs situés en Belgique. A la demande de la BNB, un reporting régulier peut devoir être réalisé ;
    • faciliter les inspections sur place réalisées par la BNB auprès des agents et distributeurs situés en Belgique de l’établissement de paiement ou de monnaie électronique concerné.

Outre les fonctions précitées, le PCC désigné en Belgique doit exercer les fonctions complémentaires suivantes (cf. article 27, § 2, du règlement BNB anti-blanchiment) :

  1. détecter les opérations atypiques ou, à tout le moins, s’assurer que les critères de détection des opérations atypiques utilisés sont (i) conformes aux dispositions du Règlement européen relatif aux transferts de fonds, de la Loi et du Règlement BNB anti-blanchiment, et (ii) adéquats au regard des activités exercées en Belgique par l’établissement de paiement ou de monnaie électronique européen concerné;
  2. décider s’il y a lieu de procéder à une déclaration de soupçons en application de l’article 47 de la Loi anti-blanchiment et, le cas échéant, du contenu d’une telle déclaration ;
  3. répondre, conformément à l’article 48 de la Loi, à toute demande d’information de la CTIF au sujet des activités exercées par les agents ou distributeurs de l’établissement de paiement ou de monnaie électronique européen concerné, qui sont situés en Belgique.

3.3 Localisation, forme et modalités de mise en œuvre

En ce qui concerne la localisation du PCC, la Loi anti-blanchiment impose que, dans tous les cas où un PCC est requis, celui-ci soit situé sur le territoire belge (cf. article 15 de la Loi) et que, dans ces cas, la personne physique désignée en application de l’article 9, § 2 de la Loi, qui assume la responsabilité de l’exercice des fonctions du PCC, soit également établie en Belgique (cf. article 9, § 4, de la Loi anti-blanchiment).

En revanche, ni le dispositif de droit belge, ni les RTS européennes n’énoncent de règles concernant la forme que devrait prendre le PCC. Il importe cependant que cette forme soit adéquate pour permettre au PCC d’assumer effectivement l’ensemble des fonctions énumérées ci-dessus et ce, à l’égard de l’ensemble du réseau d’agents ou de distributeurs établis en Belgique.

La BNB estime dès lors qu’il appartient à l’établissement de paiement ou de monnaie électronique européen de déterminer la forme de son PCC, tenant compte du principe de proportionnalité. La BNB s’attend ainsi, en particulier, à ce que cet établissement soit à même de lui démontrer, (i) que les moyens humains et techniques localisés en Belgique pour permettre au PCC de remplir intégralement ses fonctions à l’égard de l’intégralité du réseau d’agents ou de distributeurs établis en Belgique sont adéquats, ayant égard, notamment, à l’extension du réseau, au nombre et au volume des opérations effectuées en Belgique, au niveau et aux particularités des risques de BC/FT associés aux activités exercées en Belgique, etc., et (ii) que la forme du PCC est appropriée pour réunir et organiser de manière adéquate et cohérente ces ressources.

Tenant compte de ces commentaires, le PCC pourrait ainsi prendre la forme, par exemple, (i) de la localisation en Belgique d’un ou plusieurs membres du personnel dépendant hiérarchiquement du département de compliance ou de l’AMLCO de l’établissement de paiement ou de monnaie électronique européen, (ii) de la désignation d’un des agents ou distributeurs établis en Belgique (voire du seul agent ou distributeur établi en Belgique) pour exercer, outre ses fonctions opérationnelles dans la conclusion d’opérations ou de relations d’affaires avec les clients, les fonctions qui relèvent du PCC, (iii) de la désignation d’un expert indépendant que l’établissement charge spécifiquement de l’exercice de ces fonctions par un contrat de mandat, etc.

En toute hypothèse, la BNB s’attend à ce que l’établissement de paiement ou de monnaie électronique soit à même de lui démontrer que la personne responsable de l’exercice en Belgique des fonctions du PCC, qui est visée à l’article 9, § 4, de la Loi anti-blanchiment, dispose des qualités requises énumérées à l’article 9, § 2, de la Loi. Cette personne doit dès lors disposer :

  1. de l’honorabilité professionnelle nécessaire pour exercer ses fonctions avec intégrité;
  2. de l’expertise adéquate, de la connaissance du cadre légal et réglementaire belge en matière de prévention du BC/FTP, de la disponibilité, du niveau hiérarchique et/ou des pouvoirs, tant au sein de l’établissement de paiement ou de monnaie électronique qu’à l’égard de ses agents ou distributeurs établis en Belgique, qui sont nécessaires à l’exercice effectif, indépendant et autonome de ses fonctions;
  3. du pouvoir de proposer, de sa propre initiative, à l’établissement de paiement ou de monnaie électronique, toutes mesures nécessaires ou utiles, en ce compris la mise à œuvre des moyens requis, pour garantir la conformité et l’efficacité des mesures internes de lutte contre le BC/FTP.

Les conditions énoncées aux 2° et 3° ci-dessus s’apprécient au cas par cas, en tenant compte du principe de proportionnalité et, dès lors, des caractéristiques du réseau concerné d’agents ou de distributeurs établi en Belgique et de celles des activités exercées.

Par ailleurs, il peut être admis que, pour des raisons d’efficacité, les tâches d’exécution qui relèvent de la fonction du PCC désigné en Belgique soient sous-traitées en tout ou en partie, à une autre entité appartenant au même groupe. Peuvent par exemple être concernés le contrôle de la qualité des prestations des agents ou distributeurs, l’exécution des travaux de surveillance continue permettant de détecter les opérations atypiques, les travaux d’analyse de celles-ci conformément aux procédures internes, notamment la collecte d’informations complémentaires éventuelles, et l’élaboration d’un avis fondé sur cette analyse quant au caractère suspect ou non de l’opération considérée. L’attention est cependant attirée sur le fait que la sous-traitance ne peut pas porter atteinte à la responsabilité du PCC de remplir pleinement ses fonctions. Ainsi, par exemple, si l’analyse des opérations atypiques est sous-traitée à une autre entité du groupe, le PCC doit conserver le pouvoir de décision, fondée sur cette analyse, quant à la transmission ou non d’une déclaration de soupçon à la CTIF. De même, lorsque les tâches de contrôle des activités des agents ou distributeurs sont sous-traitées à une autre entité du groupe, le PCC doit conserver le pouvoir de décision quant aux actions à prendre à l’égard des agents ayant fait preuve de déficiences. De plus, le PCC doit s’assurer que les modalités d’exercice des fonctions sous-traitées sont adéquates et il doit conserver la capacité, en cas de besoin, de les adapter. D’une manière générale, lorsqu’il est recouru de la sorte à la sous-traitance pour l’organisation du PCC, il y a lieu de tenir compte des commentaires et recommandations formulées au point 3 de la page « Gouvernance ». Pour plus d’informations concernant cet aspect relatif à la sous-traitance, il est également renvoyé à la page « Exécution des obligations par des tiers ».