Risicoafbouw in de Europese handel met China: gevolgen voor België
De Chinese invoer bereikt nieuwe pieken in Europa en België. Dat leidt tot bezorgdheid bij beleidsmakers en een oproep om de risico’s in te perken. In hoeverre – en in welke domeinen – leiden onze handelsblootstellingen aan China tot strategische afhankelijkheden?
Digest
De invoer uit China bereikt nieuwe pieken in Europa én België, aangezwengeld door de Chinese overproductie in verschillende sectoren en door genereuze industriële steunmaatregelen. De vrees is dat onze economieën te afhankelijk worden van China als voornaamste leverancier van ‘strategische’ goederen, d.w.z. goederen die belangrijk zijn voor de nationale veiligheid, gezondheid, energie en de groene en digitale transitie. Bovendien is de perceptie van China in veel EU-lidstaten recentelijk verslechterd. Als reactie probeert Europa haar handelsbetrekkingen met China te beheren volgens de ‘de-risking, not decoupling’-benadering van de Commissie. Dat betekent de risico's afbouwen, zonder zich van China los te koppelen.
De EU wil de risico’s in haar handel met China afbouwen
De opkomst van China als grootmacht in de verwerkende industrie kwam in de eerste plaats tot uiting in de snelgroeiende handel tussen de EU en China. Het relatieve aandeel van China in de invoer uit en uitvoer naar landen buiten de EU is bijna verdrievoudigd sinds 2002 − respectievelijk van 9 % tot 26 % en van iets meer dan 3 % tot 9 %, ongerekend de handel in energieproducten. Het overeenkomstige Chinese aandeel in de Belgische invoer uit en uitvoer naar extra-EU-landen (ook hier met uitsluiting van energieproducten) vertoonde een gelijksoortig verloop en bereikte in 2023 respectievelijk 18,9 % en 5,5 %, wat lager ligt dan de EU27-mediaan omdat de Belgische economie veeleer dienstgericht is (Grafiek 1). Er moet echter worden opgemerkt dat het handelsverkeer met extra-EU-landen (zowel in- als uitvoer) slechts een derde van de totale Belgische handelsstromen uitmaakt. Het grootste deel van de handel vindt immers plaats met andere EU-landen.
Verrassender is dat het invoeraandeel van China in de EU en België opnieuw sterk is beginnen toe te nemen vanaf 2020, terwijl het tijdens het voorgaande decennium nagenoeg stabiel bleef. Hoewel de gevolgen van de pandemie een rol hebben gespeeld, lijkt de recente druk van China om de op uitvoer gebaseerde groei op te voeren de belangrijkste drijvende kracht. Door de zwakke Chinese consumptievraag onder invloed van het lage vertrouwen en het ineenstorten van de vastgoedinvesteringen schakelde China over naar investeringen in de verwerkende industrie en naar de uitvoer om een economisch groeitempo van 4 à 5 % aan te houden. Verscheidene bedrijfstakken ontvingen genereuze ondersteuning via de verschillende industriële beleidsplannen van de Chinese centrale en lokale overheden. Dat leidde tot een grote overcapaciteit, onder meer in staal, zonnepanelen, batterijen en elektrische voertuigen.
In haar vaak geciteerde speech uit maart 2023 stelde Europese Commissievoorzitter Ursula von der Leyen een nieuwe visie op de handelsbetrekkingen met China voor. Ze kwam tot het besluit dat het niet haalbaar en evenmin in het belang van Europa is om zich van China los te koppelen, maar dat de risico's van de handel met China wel moeten worden afgebouwd. Ze vestigde de aandacht op “een krachtige drang om China minder afhankelijk te maken van de wereld, en de wereld meer afhankelijk van China”. Om de handelsrisico’s af te bouwen, kan het nodig zijn meer eigen productie op te bouwen en/of de diversificatie van de handelspartners te vergroten in specifieke sectoren waar de EU te afhankelijk van één buitenlandse partner wordt geacht.
Een te grote handelsafhankelijkheid van China kan worden verminderd door het belang van leveranciers en uitvoermarkten te diversifiëren aan de hand van een verbreding van de internationale handelsbetrekkingen en nieuwe vrijhandelsovereenkomsten met “bevriende” landen. Op die manier zou de EU meer handel kunnen drijven met andere landen, zonder noodzakelijkerwijs de handel met China te verminderen. Beleid gericht op het versterken van de zelfvoorziening heeft vooral de vorm aangenomen van verticale maatregelen gelijkend op industrieel beleid, namelijk gerichte tussenkomsten om de binnenlandse productie in specifieke sectoren met een groot strategisch belang (gezondheid, digitale en groene technologieën) te stimuleren of beschermen. Recente voorbeelden zijn de Europese chipwet en de Net-Zero Industry Act. Het afbouwen van de risico’s houdt tot slot ook in dat de handelsbeschermingsinstrumenten van de Commissie assertiever worden gebruikt en worden uitgebreid om een gelijk internationaal speelveld te kunnen afdwingen. Vanuit deze optiek besloot de Commissie onlangs om compenserende heffingen op de invoer van Chinese elektrische voertuigen op te leggen.
Voor een snelle en coherente toepassing van haar risicoafbouwstrategie hangt de EU af van de samenwerking van haar lidstaten. Veel van de vereiste beleidsmaatregelen vallen immers onder hun bevoegdheden (onder meer de doorlichting van buitenlandse investeringen, uitvoercontroles en steunmaatregelen om de productiecapaciteit te verhogen). Openbare toespraken en recente parlementaire resoluties geven aan dat de Belgische beleidsmakers deze risicoafbouwbenadering onderschrijven. De interne fragmentatie van bevoegdheden tussen de verschillende overheidsniveaus remt concrete beleidsmaatregelen echter af.
Een centrale gedachte in de ‘de-risking, not decoupling’-benadering van de Commissie is dat niet alle blootstellingen aan China gelijkwaardig zijn. Om een doeltreffende strategie te kunnen ontwikkelen, moeten we eerst beter begrijpen waar onze belangrijkste handelsafhankelijkheid van China ligt.
De EU- en Belgische invoerafhankelijkheid van China is naar meer strategischegoederen verschoven
Naast de toename van de totale Europese handel met China is ook de onderliggende samenstelling van de handelsstromen veranderd. De afgelopen twee decennia is het aandeel van elektronica, chemische producten en voertuigen in de EU-invoer uit China toegenomen, ten koste van (doorgaans) minder geavanceerde productgroepen zoals textiel, speelgoed, schoeisel en leder. België kende soortgelijke veranderingen in de samenstelling van de invoer uit China, zij het met een grotere relatieve stijging van de invoer van voertuigen (Grafiek 2, linkerpaneel). De aard van de invoer uit China is dus ‘strategischer’ geworden: batterijen, telefoons, chips, farmaceutische producten en elektrische voertuigen worden doorgaans beschouwd als meer kritieke of gevoelige producten dan bijvoorbeeld speelgoed of kleding. De EU-uitvoer naar China verschoof dan weer weg van machines – in overeenstemming met het opklimmen van China in de industriële waardeketen − naar relatief meer chemische producten. Bij de Belgische uitvoer naar China valt vooral het groeiende aandeel van chemische producten op (Grafiek 2, rechterpaneel).
Om de ‘meest strategische’ invoerafhankelijkheden van België systematischer te onderzoeken, hanteren we een op data gestoelde bottom-upbenadering, geïnspireerd door een eerdere analyse door de Commissie. Individuele producten worden eerst gerangschikt volgens indicatoren die het belang en de concentratie meten van extra-EU-invoerbronnen voor de periode 2017-2022. Van de 10 % hoogst gerangschikte producten selecteren we de producten die relevant zijn voor de nationale veiligheid, gezondheid, energie en de groene en digitale transitie, op basis van door de Commissie verzamelde aanvullende informatie. Uit een dergelijke analyse blijkt dat China inderdaad de belangrijkste leverancier is van strategische producten waarvoor de EU sterk van extra-EU-bronnen afhankelijk is, zowel qua aantal producten als totale strategische invoerwaarde. Specifiek voor België is dat echter niet het geval. Voor ons land is de VS de belangrijkste bron van zulke producten. Toch is België sterk afhankelijk van China voor ongeveer 50 van de 200 strategische invoerproducten die we identificeren, onder meer voor vitamines, industriële scheikundige grondstoffen, stalen staven, ledlampen en permanente magneten.
Uit een soortgelijke oefening aan de Europese uitvoerzijde blijkt dat China de tweede bestemming is voor uitvoerproducten die sterk afhangen van een geconcentreerde vraag van buiten de EU, zoals halfgeleiderchips en machines voor de productie van chips, maar ook diepgevroren varkensvlees, zuigelingenmelk en specifieke houtsoorten. De Belgische uitvoerproducten met een sterk geconcentreerde extra-EU vraag zijn daarentegen doorgaans niet voor China bestemd, maar wel voor de VK, de VS en India, op een paar uitzonderingen na, zoals chemische katalysatoren.
Hoewel ze bepaalde inzichten kunnen verschaffen, hebben op bruto bilaterale handelsstatistieken gebaseerde analyses zoals de bovenstaande hun beperkingen en moeten ze met andere informatiebronnen worden aangevuld.
Buiten en onder de bilaterale handelsstatistieken liggen andere blootstellingen en kwetsbaarheden op de loer
Directe handelsstatistieken bieden slechts een gedeeltelijk beeld van de Europese economische blootstelling aan China. De EU-productie is ook indirect afhankelijk van Chinese inputs via ingevoerde goederen uit derde landen die Chinese onderdelen gebruiken. Op dezelfde manier kunnen in de EU vervaardigde inputs in China belanden doordat ze worden verwerkt in goederen die derde landen naar China uitvoeren. Dergelijke indirecte blootstellingen worden mee opgenomen in de statistieken over handel in toegevoegde waarde die de OESO beschikbaar maakt. Hoewel de tijdigheid en de gedetailleerdheid per sector van zulke toegevoegde waarde-statistieken niet volstaan voor een diepgaande analyse, wijzen de beschikbare gegevens erop dat sommige Europese bedrijfstakken, zoals de vervaardiging van textiel, elektronica en basismetalen, sterk afhankelijk zijn van China via internationale toeleveringsketens − wat verder gaat dan alleen de rechtstreekse invoer. De Belgische bedrijfstakken volgen in grote lijnen het EU-patroon van blootstelling via de toeleveringsketen, maar zijn doorgaans iets minder afhankelijk van China dan de overeenkomstige bedrijfstakken in de grootste EU-‑lidstaten. Daarentegen ligt het aandeel van de Belgische toegevoegde waarde dat uiteindelijk zijn weg vindt naar China duidelijk hoger dan het aandeel van de Belgische bruto-uitvoer naar China. Die bijkomende indirecte blootstelling wordt deels verklaard door de Belgische dienstverlening aan andere EU-uitvoerders, zoals Duitsland, met een grotere rechtstreekse blootstelling aan China.
Hoewel de focus in dit artikel op blootstellingen aan China op macroniveau ligt, belichten we ook kort de resultaten van recente enquêtes onder Europese bedrijven en van andere studies op basis van gegevens op bedrijfsniveau die gerealiseerd werden binnen een werkstroom van het Europees Stelsel van centrale banken. Dergelijke meer gedetailleerde analyses bieden het belangrijke inzicht dat blootstellingen aan potentiële verstoringen in de toelevering van kritieke Chinese inputs grote verschillen vertonen tussen geografische regio’s, (sub)sectoren en individuele bedrijven in eenzelfde sector. Dat wijst erop dat gerichte beleidsmaatregelen nodig zijn om de risico’s te verminderen. Er blijft veel ruimte voor verder onderzoek om de indirecte blootstelling aan China in de toeleveringsketen van bedrijven in kaart te brengen, idealiter in pan-Europees verband.
Uit ons artikel blijkt dat België in vergelijking met verschillende andere EU-lidstaten minder blootgesteld is aan verstoringen in de handel met China, maar ook dat er op bepaalde plekken in de Belgische economie kwetsbaarheden bestaan. Mogelijk blijven nog veel meer indirecte blootstellingen momenteel onder de radar. Door de aanwezigheid van vele multinationals in België en in de bredere context van de interne markt zijn ook de handelsblootstellingen van andere EU-lidstaten aan China relevant voor België. In elk geval zullen Belgische beleidsmakers en ondernemingen in toenemende mate de gevolgen ondervinden van de Europese risicoafbouwstrategie tegenover China. Dat kan variëren van de impact van bestraffende invoertarieven en (mogelijk) uitvoercontroles, over verscherpte doorlichtingsprocedures en rapportageverplichtingen, tot de overloopeffecten van het industrieel beleid van de EU en haar lidstaten om de Chinese dominantie in verschillende toeleveringsketens tegen te gaan. Het is daarom van essentieel belang om de veranderende Belgische blootstelling aan China en het relevante EU-beleid voortdurend op de voet te blijven volgen.