Euro@25: hebben de crisissen de Economische en Monetaire Unie versterkt?
De crisissen die de monetaire unie tussen 2008 en 2012 deden daveren, waren het gevolg van de opeenstapeling van macro-economische en financiële onevenwichtigheden. Deze kwamen op verschillende manieren tot uiting: vastgoedzeepbellen, buitensporige overheidsschulden en/of schulden van de private sector, hoge overheidstekorten en/of externe tekorten, een verslechterd concurrentievermogen, de accumulatie van dubieuze vorderingen op de actiefzijde van de banken, schadelijke verbanden tussen de financiële gezondheid van banken en de overheid…
Deze onevenwichtigheden werden onhoudbaar en leidden tot ernstige financiële crisissen, waardoor landen met tekorten werden gedwongen om de kloof tussen de overheidsuitgaven en -inkomsten drastisch te verkleinen, hun economie te hervormen (arbeidsmarkt, pensioenen, concurrentie) en direct in te grijpen om de stabiliteit van de financiële sector te herstellen (door middel van herkapitalisatie, consolidatie, enz.).
Eerste toevoegingen aan de architectuur van het eurogebied
Om deze landen in staat te stellen de pijnlijke aanpassingen in de tijd te spreiden, werden er steunmechanismen opgezet. Zo kon Griekenland vanaf 2010 gebruikmaken van bilaterale leningen van de andere lidstaten van het eurogebied (en van het IMF). In 2012 verstrekten deze aan Griekenland leningen via de Europese faciliteit voor financiële stabiliteit. Deze faciliteit kende vanaf 2011 ook leningen toe aan Ierland en Portugal. De lidstaten van het eurogebied richtten in 2012 een permanente instelling op, het Europees stabiliteitsmechanisme (ESM), met een financieringscapaciteit die is gebaseerd op kapitaalinbreng. Het ESM verstrekte leningen aan Spanje en Cyprus.
De ECB kocht ook overheidsschuldbewijzen terug en verschafte noodliquiditeitssteun aan banken tijdens de acute fases van de crisissen. In 2012 droegen de invoering van de outright monetaire transactiesen de toezegging van de ECB om ‘alles te doen wat nodig was’ om de monetaire unie te beschermen, bij aan het kalmeren van de financiële markten.
Legende : cf. « Whatever it takes » ; Mario Draghi, 2012
De EU-lidstaten probeerden op hun beurt de instellingen te versterken die instaan voor de gezondheid van hun overheidsfinanciën. In 2011 werd een richtlijn aangenomen tot vaststelling van minimumvereisten voor de nationale begrotingskaders, alsook verordeningen ter versterking van de begrotingsregels. In 2012 werd in een begrotingspact, dat door 25 EU-lidstaten werd ondertekend, bepaald dat een evenwichtsregel voor de overheidsfinanciën in het nationale recht moest worden opgenomen.
Om te voorkomen dat lidstaten boven hun stand leven (met lopende tekorten tot gevolg) werd in 2011 een zogenaamde procedure voor macro-economische onevenwichtigheden ingevoerd. Dit toezichtsproces droeg bij tot een betere crisispreventie.
Het eurogebied legde ook de basis voor een bankenunie.Een gemeenschappelijk toezichtsmechanisme waakt rechtstreeks over de belangrijkste banken in het eurogebied en een gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme is erop gericht om faillissementen van banken in moeilijkheden ordelijk en tegen lagere kosten voor de overheid af te handelen.
Extra maatregelen naar aanleiding van de COVID-19- en de energiecrisis
Het hervormingsmomentum verzwakte na de overheidsschuldencrisis, maar de COVID-19-pandemie en de energiecrisis dwongen de Europese instellingen om extra maatregelen te nemen.
Vanaf april 2020 breidde de EU haar steunmechanismen uit. Met het ‘SURE’-programma werden 18 landen geholpen door middel van leningen tegen een gunstige rente om maatregelen te financieren voor tijdelijke ondersteuning of het vrijwaren van de werkgelegenheid. In juli 2020 bereikte de Europese Raad een akkoord over een herstelplan van maximaal ongeveer € 800 miljard. De Europese Commissie trok middelen aan op de financiële markten en stelde deze ter beschikking van de lidstaten via leningen en overdrachten. Zulke overdrachten betekenen een expliciete solidariteit tussen de lidstaten, waarbij de middelen vooral ten goede komen aan de landen die het zwaarst door de pandemie zijn getroffen.
Deze solidariteit blijft een opvallende mijlpaal in de geschiedenis van de Europese integratie, maar van een beslissende stap in de richting van een Europese superstaat is nauwelijks sprake. Een pandemie is immers een ramp die alle landen treft, waardoor er geen ruimte is voor het risico op ‘moral hazard’, dat traditioneel de oorzaak is van de terughoudendheid van de zuinige ‘landen om de uitgaven van de kwistige landen te financieren. De overdrachten gingen echter gepaard met de voorwaarde dat de begunstigden in de periode 2020-2026 hervormingen en investeringen zouden doorvoeren.
De ECB speelde ook een doorslaggevende rol bij het stabiliseren van het eurogebied. Al in maart 2020 maakte haar ‘pandemie-noodaankoopprogramma’ het mogelijk om gunstige kredietvoorwaarden voor alle lidstaten te garanderen. In juli 2022 werd dit programma aangevuld met een permanent mechanisme (transmissiebeschermingsinstrument), bedoeld om louter speculatieve bewegingen op de markten voor overheidsschuld te verhinderen.
Tussen 2020 en 2023 vereiste de sleutelrol van de nationale begrotingen bij het stabiliseren van de economie dat de vrijwaringsclausule in de Europese begrotingsregels werd geactiveerd. Deze regels werden bovendien herzien, wat leidde tot de goedkeuring van een nieuw kader voor economische governance.
Deze nieuwe regels, die in mei 2024 in werking traden, verplichten de lidstaten om budgettaire en structurele plannen op middellange termijn voor te leggen om buitensporige tekorten weg te werken en hun schuld te verlagen. Daarbij moet rekening worden gehouden met de verwachte stijging van de uitgaven gelinkt aan de vergrijzing van de bevolking. De nadruk ligt op een beheerst verloop van de overheidsuitgaven. Als de landen geloofwaardige toezeggingen doen over structurele hervormingen en groeibevorderende investeringen, mogen ze de noodzakelijke saneringsinspanning over zeven jaar spreiden in plaats van over vier jaar.
Een onvolmaakte en onvolledige architectuur
Uiteindelijk hebben de crisissen die de monetaire unie troffen, bijgedragen aan een sterkere institutionele architectuur van het eurogebied. Het eurogebied is echter nog altijd geen volledige monetaire unie, zoals deze die de Amerikaanse staten verbindt via de dollar. Er is namelijk geen noemenswaardige federale begroting om Europese publieke goederen te financieren of macro-economische stabilisatie te waarborgen. Er zijn geen gemeenschappelijke ‘risicovrije’ activa. De bankenunie beschikt nog steeds niet over een gemeenschappelijk depositogarantiestelsel en de kapitaalmarkten blijven versnipperd. De vooruitgang op deze gebieden blijft vastzitten in kwesties van moral hazard en nationale voorkeuren.
De meeste van deze tekortkomingen worden aangekaart in het verslag dat Mario Draghi in september 2024 aan de voorzitter van de Europese Commissie overhandigde. Zal de existentiële crisis van het verslechterende Europese concurrentievermogen volstaan om, in lijn met het adagium van Monnet, de Europese autoriteiten aan te sporen om met oplossingen te komen voor het vervolledigen van de monetaire unie? In een volgende blog zullen we de gewenste veranderingen bespreken.
